Veto a Messias marca Executivo ainda mais fraco após avanço do Congresso em cargos e emendas

Brasília

O veto histórico ao indicado do presidente Lula (PT), Jorge Messias, a uma vaga no STF (Supremo Tribunal Federal) abre um novo precedente no avanço do Legislativo sobre a força do Executivo —um processo que nos últimos anos teve o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União Brasil-AP), como personagem central.

O cargo de presidente da República vem perdendo poderes desde a redemocratização, incluindo a edição de medidas provisórias, o controle sobre o Orçamento e a distribuição de cargos.

A última vez que o Senado havia rejeitado um indicado para o Supremo foi em 1894, poucos anos após a proclamação da República. A sequência de aprovações por mais de um século criou uma tradição em que o chefe do governo dificilmente encontrava problemas para emplacar seus indicados no mais poderoso tribunal do país.

Senadores e outros operadores políticos ouvidos pela Folha avaliam que, a partir da derrota história de quarta-feira (29), deve haver uma mudança nessa dinâmica.

Por essa leitura, o presidente da República provavelmente precisará intensificar as negociações de suas indicações ao Supremo antes de enviá-las ao Senado, como já tem sido obrigado a fazer no caso das agências reguladoras ou autarquias como a CVM (Comissão de Valores Mobiliários).

Cargos

Designações do Executivo que também precisam de aval do Senado para outros cargos importantes, mas menores que o de ministro do STF, são motivo de disputa e barganhas há anos.

O principal exemplo são as agências reguladoras, que interferem diretamente em áreas da economia com negócios bilionários. Outro são órgãos como o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), que trata das grandes fusões do país e concentração de mercado, e até o Banco Central, atualmente com duas diretorias vagas por dificuldades nas negociações com o Legislativo.

Senadores conseguiram aumentar seu poder sobre essas indicações ao longo dos anos, situação que se agravou durante os momentos de fragilidade política do governo Jair Bolsonaro (PL). Quando voltou ao poder, Lula tentou revigorar os poderes do Executivo, mas não foi totalmente bem-sucedido, em especial diante da fragilidade da base aliada no Senado, que é minoritária sem o grupo de Alcolumbre.

O arranjo político encontrado pelo atual governo consiste em esperar as vagas se acumularem e negociar em bloco. Uma parte dos indicados é escolhida pela cúpula do governo, outra parte pelos senadores. A negociação é indispensável para garantir a aprovação, pelo Senado, dos indicados —requisito para que sejam confirmados no cargo e possam assumir os mandatos nessas agências e autarquias.

Um dos problemas causados por isso é a quantidade de vagas abertas, com as agências acéfalas e sem quórum para tomar decisões, ou com aumento das situações de empate em votações por falta de integrantes. Em dezembro de 2024, por exemplo, Lula fez 17 indicações de uma vez, para contemplar senadores enquanto tentava emplacar aliados nesses cargos.

Cinco senadores da base aliada e da oposição afirmam que a derrota de Messias mostra que o presidente passará a ter que negociar melhor com o Senado antes de enviar seus indicados. Alcolumbre se queixa de que Lula ignorou a campanha dos senadores por Rodrigo Pacheco (PSB-MG) e que soube pela imprensa de que Messias tinha sido escolhido pelo presidente.

Aliados de Lula defendem que a escolha é prerrogativa do presidente da República, e que o petista não abriria mão desse poder. Alcolumbre, no entanto, trabalhou ativamente para derrotar a indicação, rejeitada por 34 votos a favor e 42 contrários. Ele argumentou aos senadores que a derrota do governo empodera o Legislativo, e que o Executivo ficará alerta de que precisará ouvi-los nas próximas vezes.

Parte dos congressistas diverge que isso se torne uma nova realidade no futuro e afirma que a situação ocorreu por Lula ser minoritário no Senado. Se Flávio Bolsonaro (PL) ou outro nome da direita for eleito presidente, afirmam, o ocupante do Planalto pode ter mais força para a indicação diante de um Senado majoritariamente conservador.

Emendas

De qualquer forma, o episódio representa mais um avanço do Legislativo sobre a força do Executivo. O mais famoso exemplo são as emendas impositivas.

Emendas são frações do Orçamento cujos destinos são definidos por deputados e senadores. Historicamente, o governo escolhia pagar ou não. A ferramenta era usada para obter apoio político no Congresso.

Até 2013, as emendas parlamentares não tinham caráter impositivo. Com a ex-presidente Dilma Rousseff (PT) já enfraquecida em seu segundo mandato, a partir de 2015, os então presidentes da Câmara Henrique Eduardo Alves (MDB-RN) e, principalmente, Eduardo Cunha (então no MDB e hoje no Republicanos) capitanearam um movimento da aprovação da obrigatoriedade de executar as emendas.

Isso fez com que o governo federal fosse obrigado a pagar emendas a deputados e senadores independentemente de os congressistas apoiarem ou não a gestão. Dilma foi deposta pouco tempo depois, em 2016.

Os valores destinados às emendas também foram aumentando ao longo do tempo. Em 2015, as emendas eram R$ 9,6 bilhões do Orçamento, montante que chegou a R$ 49,9 bilhões em 2026, sem contar valores negociados informalmente com congressistas de recursos dos ministérios. Desse total, R$ 37,8 bilhões são impositivas, ou seja, de pagamento obrigatório.

Lula é contrário a esse volume de emendas porque gostaria de usar o dinheiro em obras e programas do governo federal. “Não concordo com as emendas impositivas. Eu acho que o fato de o Congresso Nacional sequestrar 50% do Orçamento da União é um grave erro histórico. Mas você só vai acabar com isso quando mudar as pessoas que governam e que aprovam isso”, declarou em dezembro.

As emendas parlamentares estão em discussão no STF, em uma ação relatada pelo ministro Flávio Dino. As medidas do ministro que dificultam o pagamento aumentaram a indisposição do Congresso com o governo. Deputados e senadores acreditam que Dino age em combinação com Lula.

Medidas provisórias

Outro episódio de perda de poder do presidente da República é a capacidade de governar e legislar por MPs (medidas provisórias), que têm força de lei e vigência de quatro meses a partir de sua edição. Esse instrumento foi perdendo força ao longo dos anos e governos.

Em 2001, o Congresso proibiu que elas fossem reeditadas no mesmo ano, exigindo que fossem aprovadas para continuar em vigor . Em 2009, que as MPs não tinham mais prioridade de votação em relação a PECs (Propostas de Emenda à Constituição) e projetos de lei complementar.

Em 2012, foi exigido que as medidas provisórias começassem a passar uma comissão antes de votadas em plenário, o que aumentou as etapas de negociação. Em 2019, a Câmara decidiu que as MPs não trancam mais a pauta, mesmo no caso de projetos de lei ordinária.

O presidente também teve enfraquecido seu poder de vetar leis aprovadas pelo Congresso. Até 2012, mais de 1.300 vetos presidenciais aguardavam análise do Legislativo, que nunca os tinha derrubado.

Isso mudou com uma alteração na Constituição. Desde Dilma Rousseff, os presidentes, à direita ou à esquerda, já enfrentaram a derrubada de dezenas de seus vetos a leis aprovadas.